Cartella senza verbale - Avvocato Penalista Napoli e Isernia. Avvocati Penalisti Napoli

1) L'opposizione alla cartella esattoriale

Con l'Ordinanza 26843/18 (dep. 23/10/2018) la Corte di Cassazione, decidendo su un caso di opposizione ad una cartella esattoriale, proposta nelle forme di cui agli artt. 22 e 23 L. n.689/81 (oggi art. 7 Dlgs. 150/2011), con cui era stata eccepita la inesistenza, o comunque nullità, della notifica del verbale di contravvenzione al Codice della Strada, affermava di aderire all'insegnamento giurisprudenziale secondo il quale, allorquando l'opponente deduca che la cartella costituisce il primo atto con il quale egli viene a conoscenza della sanzione, l'opposizione deve essere proposta non già nella forma dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., bensì nella forma cognitiva di cui all'art.7 cit.

Precisava la Corte che nella specie l'opposizione era infatti “finalizzata a recuperare il momento di garanzia di cui l'interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell'atto presupposto”.

In sintesi la Corte affermava che, trattandosi di recuperare una difesa inerente alla formazione del titolo, era da escludere il rimedio dell'opposizione all'esecuzione il quale attiene ad eventi intervenuti successivamente alla formazione del titolo esecutivo, coma chiarito dalla sentenza n.22080/17 delle Sezioni Unite (con la quale era stato composto un preesistente contrasto tra le Sezioni semplici).

Tuttavia assumeva che nell'ipotesi indicata di omessa (o invalida) notificazione del verbale di contestazione era da escludere la possibilità che fosse rimessa all'impugnante (come si verifica nella materia tributaria) la scelta di impugnare o meno cumulativamente l'atto presupposto e l'atto consequenziale a questo poiché, “esclusa ogni ridondanza ex se della mancata notifica dell'atto presupposto sulla validità della cartella” l'ammissione recuperatoria nella materia delle opposizioni alle sanzioni amministrative equivale ad una rimessione in termini per il rimedio giudiziario con la conseguente necessità di contestare la pretesa sanzionatoria anche nel merito, solo in tal modo venendo esclusa la sanatoria della nullità della notifica del verbale.

In conclusione il Giudice di legittimità affermava il seguente principio di diritto: “In materia di opposizione a sanzioni amministrative, è inammissibile l'opposizione a cartella di pagamento, ove finalizzata a recuperare il momento di garanzia di cui l'interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase  di formazione del titolo per mancata notifica dell'atto presupposto, qualora l'opponente non deduca, oltre che in via preliminare detta mancata notifica, anche vizi propri dell'atto presupposto”.

La predetta sentenza, e segnatamente il principio di diritto in essa affermato, non è condivisibile non solo per la elementare e logica considerazione che non si comprende in che modo l'interessato, al quale non sia stato reso possibile prendere visione del verbale di contestazione dell'infrazione stradale, della cui esistenza sia venuto a conoscenza unicamente mediante la notifica della cartella di pagamento (che notoriamente ne indica solo gli estremi: numero e data), possa effettuare contestazioni su eventuali vizi del verbale e dell'infrazione in esso indicata, ma soprattutto per le argomentazioni giuridiche che di seguito saranno esposte.

E' opportuno però premettere alcune considerazioni in ordine al corretto rimedio giuridico concesso al soggetto che sia destinatario di una cartella di pagamento non preceduta da valida notifica del verbale di accertamento di una infrazione al C.d.S.

2) Il contrasto giurisprudenziale sull'impugnazione per il caso di omessa o invalida notifica del verbale di contestazione

Prima che intervenissero le Sezioni Unite si era creato un contrasto tra le Sezioni della Corte di Cassazione in ordine al tipo di impugnazione utilizzabile avverso una cartella emessa nella carenza di una valida notifica del verbale di contestazione di infrazione al C.d.S., contrasto sintetizzabile nelle due seguenti tesi:

A) L'opposizione all'esecuzione ex art.615 c.p.c.

Secondo alcune sentenze era da considerare corretto il rimedio dell'opposizione all'esecuzione di cui all'art.615 c.p.c. con il quale, come è noto, si nega l'esistenza del titolo esecutivo ed il conseguente diritto di procedere all'espropriazione. Il rimedio è esperibile sia prima (opposizione al precetto da proporre con citazione) che dopo che sia iniziata l'esecuzione (da proporre con ricorso), innanzi al giudice competente e senza termini di decadenza.

Tra le varie sentenze favorevoli al predetto rimedio oppositivo si indicano quelle recanti i numeri 14125/16 e 11943/17 nella prima delle quali si afferma che: “...l'opposizione c.d. recuperatoria – che è preordinata a reintegrare l'intimato, cui sia stata notificata la cartella esattoriale, nella titolarità dei mezzi di tutela esperibili avverso gli atti sanzionatori – deve estrinsecarsi nella proposizione di un motivo di opposizione tendente ad inficiare il dato della sussistenza delle condizioni di legge idonee a consentire l'emissione del provvedimento sanzionatorio, che quindi deve essere contestato nel merito (Cass. 21 settembre 2011/29696). Ove l'intimato si limiti ad addurre che la notificazione del titolo esecutivo non abbia avuto luogo, o abbia avuto luogo oltre il termine di legge (90 giorni nel caso del verbale di accertamento di violazione in materia di circolazione stradale, ex art. 201, comma 1, C.d.S.), ciò che viene in questione è la conseguente sopravvenuta estinzione del titolo stesso, sicchè l'opposizione proposta ha il contenuto proprio di una opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c.”.

Nella seconda sentenza si afferma che “Avverso la cartella sono esperibili i rimedi di cui all'art.617 c.p.c., nei termini perentori di legge, ma anche l'opposizione ex lege 689/81 e quella ex art.615 c.p.c. (Cass. 9180/06, 2819/06, 15149/05). Nella specie l'opposizione alla cartella … è stata proposta per la violazione della legge 689/81 per la mancata notifica del verbale, quindi in funzione recuperatoria della pregressa tutela senza però indicare argomenti diversi dalla mancata notifica. Il ricorrente riferisce di una tutela recuperatoria limitata alla contestazione della legittimità della cartella nell'impossibilità di contestare l'atto presupposto (il verbale di accertamento) per il semplice motivo che non gli era stato portato a conoscenza nelle forme di legge. Tale circostanza integra l'ipotesi dell'opposizione all'esecuzione posto che si contesta il diritto di procedere in mancanza di una valida notifica del titolo presupposto in perfetta sintonia con il caso in cui l'opposizione al precetto viene svolta contestando la valida notifica della sentenza. Sul punto vi è ormai consolidato orientamento giurisprudenziale (Cass. 20983/14, S.U. 489/2000)”.

B) L'opposizione ex art. 7 Dlgs. 150/2011

Il secondo, opposto orientamento giurisprudenziale, era essenzialmente fondato sull'antico ed incontestabile insegnamento secondo il quale con il rimedio dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., azionabile senza termini decadenziali, si contestano fatti intervenuti successivamente alla formazione del titolo esecutivo e comportanti l'estinzione dell'obbligazione oggetto del titolo (es.: pagamento, prescrizione), mentre se la contestazione è diretta a far valere fatti impeditivi della formazione del titolo l'azione ha natura tipicamente cognitoria e deve essere esperita ai sensi dell'art.7 Dlgs. 150/2011 nel termine di 30 giorni dalla conoscenza che il soggetto interessato abbia avuto dello stesso fatto impeditivo, poiché da quel momento egli è rimesso nei termini al fine di far valere il fatto impeditivo, dovendosi pertanto configurare quella di cui all'art.7 cit. come azione recuperatoria.

Tra le varie sentenze della Corte sostenitrici del detto insegnamento si indica la sentenza n.16282/16 nella quale si afferma che “Allorquando l'ordinamento prevede che un titolo esecutivo stragiudiziale si formi sulla base di un procedimento e per scongiurare la sua formazione preveda un rimedio impugnatorio ed oppositivo assoggettabile ad un termine (come nel caso del titolo conseguente alla mancata proposizione dell'opposizione a verbale di contestazione di sanzione amministrativa derivante dal codice della strada o dell'opposizione all'ordinanza ingiunzione), la tutela del soggetto passivo del titolo che assuma di non aver potuto esperire quel rimedio per un vizio del procedimento di formazione del titolo stesso che non l'ha posto in condizione di acquisirne la conoscenza e di esperire il rimedio nel termine previsto...deve esperirsi attraverso tale rimedio, il cui termine di esperimento decorre dal momento di tardiva acquisizione della conoscenza, e non invece con il rimedio dell'opposizione all'esecuzione, giacchè la previsione di un apposito rimedio impediente la formazione del titolo assoggettato ad un termine integra un'azione tipica che rende il titolo non più contestabile se non si reagisca nel detto termine, quando si è messi in condizione di farlo. Ne segue che nella specie tale principio preclude di esperire l'opposizione all'esecuzione a chi assuma di avere appreso solo dalla notifica della cartella esattoriale di essere stato destinatario di verbali di contestazione di violazioni del codice della strada determinative delle sanzioni iscritte a ruolo, dovendo egli esperire l'opposizione cognitiva alla pretesa sanzionatoria nel termine di legge all'uopo previsto”.

Il predetto principio era di poi confermato nelle successive e più recenti sentenze. In particolare nella sentenza Cass. n.2968/2019 veniva precisato che la predetta opposizione cognitiva (già soggetta al termine decadenziale di giorni 60 ex art. 204 bis CdS) a decorrere dal 6 ottobre 2011 (data di entrata in vigore del Dlgs.150/2011) era soggetta al termine di giorni 30 ex art.7 Dlgs. cit.

Nella sentenza Cass. n.5403/19 era altresì precisato che l'onere della prova dell'avvenuta notifica del verbale di accertamento dell'infrazione  “incombe sull'ente dal quale dipende l'organo accertatore, in quanto l'avvenuta notificazione del verbale, unitamente alla mancata opposizione nel termine, costituisce requisito indefettibile perchè il verbale acquisisca efficacia di titolo esecutivo, esigibile mediante cartella esattoriale”.

Conclusivamente a fronte dell'eccezione di omessa notifica del verbale di accertamento possono verificarsi le due seguenti ipotesi: a) l'ente prova di avere ritualmente effettuato la notifica del verbale di contestazione dell'infrazione: l'opposizione è dichiarata inammissibile; b) l'ente non fornisce la prova di valida notifica del verbale: l'opposizione è accolta ed è disposto l'annullamento del verbale per estinzione dell'infrazione ex art. 201, comma 5, C.d.S.

3) La risoluzione del contrasto: la sentenza delle S.U. n. 22080/2017

Con la sentenza indicata (dep. 22/9/2017) le S.U. risolvevano il contrasto ritenendo corretto il secondo insegnamento ed affermando il seguente principio di diritto “ L'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell'art.7 del decreto legislativo 1 settembre 2011 n.150 e non nelle forme dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del verbale di accertamento della violazione del codice della strada. Il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrenti dalla data di notificazione della cartella di pagamento”.

Alla affermazione del detto principio le S.U. pervenivano in base alla premessa che la notificazione tempestiva del verbale di accertamento non è requisito di esistenza del titolo esecutivo ma unicamente requisito che attiene alla validità del procedimento di formazione del titolo esecutivo che risulta viziato formalmente e rileva solo ai fini della definitività dell'accertamento in esso contenuto. Invero, era precisato, in caso di mancata notifica il verbale di accertamento è pur sempre esistente e dotato di efficacia esecutiva ma “resta tuttavia contestabile, malgrado l'iscrizione al ruolo esattoriale che ne è seguita, perchè colui che avrebbe dovuto contestarlo non è stato messo in condizione di conoscere l'accertamento. Il verbale è provvedimento (ed anche titolo) esecutivo pur non essendo definitivo l'accertamenti in esso contenuto”.

A comprova era indicata l'ipotesi della notifica del verbale effettuata oltre il termine di legge (ovvero oltre il novantesimo giorno ex art. 201, 1 comma, CdS). In tal caso, non essendo stata impedita la conoscenza degli estremi della contestazione, l'omesso ricorso al prefetto o l'omesso pagamento non potrebbero comunque impedire l'esecutività del provvedimento poiché il ricorso al Giudice di pace non impedisce l'esecutività del provvedimento se il G.d.p. non ne dispone la sospensione (art.7, comma 6, Dlgs 150/2011).

La ricostruzione operata dalle S.U., se pure indubbiamente meritevole per l'analisi approfondita e per il risultato al quale perviene che consente all'interessato di utilizzare l' azione cognitoria di cui all'art.7 cit. di certo più agevole dell'opposizione all'esecuzione di cui all'art.615 c.p.c., non esime dall'ingenerare qualche perplessità.

Invero al fine di superare i dubbi, evidenziati nell'Ordinanza di rimessione, circa l'ammissibilità di una limitata azione recuperatoria a favore del soggetto che, non essendo stato posto in grado di conoscere il merito della contestazione, può unicamente eccepire il fatto estintivo della sanzione (decorso del termine di giorni 90 ex art, 201, 5 comma, CdS), le S.U. sono costrette a configurare l'omessa o invalida notificazione del verbale come un fatto estintivo che “non è successivo al sorgere della pretesa sanzionatoria della p.a. ed, a maggior ragione, non è successivo alla formazione del titolo esecutivo, ma contestuale all'una e all'altro”.

In tal modo la pretesa impositiva è configurata come un fatto che muore sul nascere (una specie di aborto) e il titolo esecutivo come carente di oggetto.

Tuttavia una volta escluso che l'omessa o invalida notifica costituisca fatto estintivo successivo alla formazione del titolo esecutivo è di conseguenza escluso il rimedio dell'opposizione all'esecuzione di cui all'art.615 c.p.c. previsto, secondo consolidato insegnamento giurisprudenziale e dottrinale, per i fatti verificatisi successivamente alla formazione del titolo esecutivo (prescrizione, pagamento etc).

Pertanto, concludono le S.U., l'azione diretta a fare constatare e dichiarare l'omessa o invalida notifica del verbale di accertamento di una infrazione al CdS è quella di cui all'art.7 Dlgs 150/2011 da proporre nel termine di gg.30 decorrenti dalla notifica della cartella o dalla data della tardiva notifica del verbale stesso.

E' infine precisato: a) che nella specie quella concessa all'interessato è un'azione solo limitatamente recuperatoria poiché contenente unicamente la possibilità di eccepire la sussistenza del fatto estintivo per omessa o invalida notifica del verbale nel termine prescritto; b) che sono pur sempre esperibili i normali rimedi oppositivi di cui all'art.615 c.p.c., per i fatti estintivi sopravvenuti, e quelli di cui all'art. 617 c.p.c. (opposizione agli atti esecutivi) per l'ipotesi che si deduca l'omessa notifica dell'atto presupposto come motivo di invalidità dell'atto esecutivo successivo (opposizione questa proponibile nei 20 giorni dalla conoscenza dell'atto notificato).

4) L'Ordinanza della Cassazione n. 26843/18 e l'incomprensibile asserita azione totalmente recuperatoria

Nonostante la chiara e fin troppo logica affermazione delle S.U. circa i limiti dell'azione recuperatoria, contenuti nel fatto estintivo della sanzione, concessa al soggetto al quale non sia stata notificato il verbale dell'infrazione stradale della cui esistenza abbia appreso solo a mezzo della notifica della cartella esattoriale, con l'Ordinanza n.26843/18 (di cui si è detto sub 1) si affermava che “la finalità recuperatoria delle ragioni di opposizione alla sanzione in ragione della nullità o dell'omissione della notifica del processo verbale di contestazione o dell'ordinanza ingiunzione...esclude in radice la possibilità che sia lasciata all'impugnante (come invece si ammette in materia tributaria) la scelta di impugnare o no cumulativamente l'atto presupposto e l'atto consequenziale”.

Si aggiungeva che solo contestando nel merito l'atto presupposto è possibile recuperare le ragioni di opposizione poiché in caso contrario esso sarebbe produttivo di effetti attesa la sanatoria derivante dalla notifica dell'atto consequenziale assumendosi che “ammettere l'impugnazione recuperatoria... equivale semplicemente ad ammettere, nel settore dell' opposizione alle sanzioni amministrative, una rimessione in termini per il rimedio giudiziario; onde solo contestando anche nel merito la pretesa sanzionatoria si potrà escludere che la nullità della notifica del verbale sia suscettibile di sanatoria ove non siano allegate ulteriori difese rimaste precluse dalla mancata tempestiva cognizione dell'atto presupposto”.

Orbene, va innanzitutto rilevato che impropriamente, nell'Ordinanza in commento, viene accomunata l'azione recuperatoria relativa alla nullità o omissione di notifica del processo verbale di contestazione con quella relativa alla nullità o omissione di notifica dell'ordinanza ingiunzione prefettizia.

Invero nel primo caso l'interessato non è stato posto in grado di conoscere il merito della contestazione ma solo gli estremi del verbale relativo riportati nella cartella notificatagli, onde, come correttamente affermano le S.U., egli può recuperare solo la possibilità di eccepire il fatto estintivo dell'omessa notifica del verbale. Invece nell'ipotesi di omessa notifica dell'ordinanza ingiunzione prefettizia all'interessato risulta correttamente notificato il verbale di contestazione, verbale avverso il quale egli propose ricorso al prefetto ex art.203 CdS  (ricorso alternativo rispetto a quello proponibile al Giudice di pace) svolgendo tutte le sue difese.

Nell'ipotesi che l'ordinanza-ingiunzione con cui il Prefetto abbia deciso sull'opposizione non sia (o comunque sia invalidamente) notificata all'interessato costui può proporre opposizione innanzi al Giudice di pace ex art.205 CdS. La predetta opposizione ha, essa sì, natura pienamente recuperatoria poiché con la sua proposizione l'interessato recupera tutte le difese di cui non si sia potuto avvalere per la omessa o invalida notificazione dell'ordinanza-ingiunzione, essendo in tal caso perfettamente a conoscenza del merito della contestazione contenuta nel verbale di contravvenzione di cui ebbe rituale notifica.

Ma, tralasciando le evidenti differenze tra l'ipotesi della cartella emessa senza previa notifica dell'ordinanza-ingiunzione prefettizia e quella della cartella emessa senza previa notifica del verbale di contestazione, non si comprende: a) in che modo l'interessato potrebbe proporre motivi di merito per contestare una infrazione al CdS di cui egli nulla conosca se non gli estremi indicati nella cartella (unico atto notificatogli), ovvero il numero e la data del verbale; b) per quali motivi dovrebbe ritenersi che resta esclusa la sanatoria della nullità della notifica del verbale solo se siano dedotte censure di merito avverso l'infrazione; c) che interesse potrebbe avere il destinatario della cartella per dedurre motivi di merito una volta eccepita l'avvenuta estinzione della infrazione per decorso dei termini di contestazione ex art. 201/5 CdS.

Del resto dal punto di vista puramente giuridico l'assoluta irrilevanza di censure di merito avverso l'infrazione risulta evidente considerando che due sono le ipotesi che possono verificarsi quando si impugna una cartella eccependo la omessa o invalida notifica del verbale di una infrazione al CdS, ovvero: a) che, contrariamente a quanto eccepito, l'ente impositore dimostra che la notifica del verbale avvenne correttamente; b) che la notifica risulta del tutto omessa o comunque invalida. Ebbene nella prima ipotesi il ricorso deve essere ritenuto palesemente infondato con conseguente inammissibilità (per evidente tardività) di eventuali censure di merito avverso il verbale; nella seconda ipotesi deve invece considerarsi estinta l'infrazione per violazione del termine di notifica ex art.201/5 CdS, con conseguente irrilevanza di qualsivoglia diversa invalidità dell'infrazione stessa.

Affermare, come afferma la Corte di Cassazione con l'Ordinanza 26843/18, che la notifica della cartella ha efficacia sanante della omessa o invalida notifica del verbale di accertamento di una infrazione stradale e che avverso la cartella l'interessato non può limitarsi ad eccepire l'avvenuta estinzione dell'infrazione per decorso dei termini di contestazione ma deve eccepire motivi di merito, significa violare gravemente gli artt. 24 e 113 della Costituzione (diritto di difesa e tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione).

Della evidente incoerenza e illegittimità delle affermazioni contenute nella Ordinanza indicata si rendeva conto lo stesso Giudice di legittimità che con una successiva decisione (Ordinanza 11789/19 dep. 6/5/2019, identica sezione -la seconda- ma in diversa composizione) rivedeva il precedente convincimento sulla questione de qua e, premesso che “se la P.A. - che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo da riconoscersi alla notificazione tempestiva – non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria deve considerarsi definitivamente estinta” affermava il seguente principio di diritto “In caso di opposizione a cartella esattoriale emessa sulla base di un verbale di accertamento per violazione al c.d.s che si assuma essere stato ritualmente notificato dal concessionario esattoriale, il destinatario della suddetta cartella – che deduca l'omissione o l'invalidità assoluta o l'inesistenza della notificazione del suddetto verbale e, per l'effetto, chieda l'annullamento dell'impugnata cartella – non può che limitarsi a denunciare il vizio invalidante della notificazione del verbale di accertamento presupposto, non potendo essere fatti valere vizi che attengano al merito della pretesa sanzionatoria. L'allegazione di tali vizi è invece necessaria solo qualora sia proposta opposizione a cartella esattoriale fondata su ordinanza ingiunzione che si assuma illegittimamente notificata, implicando, invero, l'emissione della stessa che il verbale di accertamento presupposto sia stato illegittimamente contestato e notificato al trasgressore, che, perciò, avuto cognizione anche degli aspetti attinenti al merito dell'esercitata pretesa sanzionatoria.  Pertanto ove a seguito di opposizione a cartella esattoriale basata su verbale di accertamento sia rimasta comprovata l'invalidità assoluta della sua notificazione fatta valere in via esclusiva dal destinatario dell'atto impositivo...la pretesa sanzionatoria della P.A. deve essere ritenuta estinta, con il conseguente annullamento dell'impugnato atto esattoriale”.